اصلی‌ترین دلایل ناکارآمدی قوانین حمایت از تولید

تیتر۲۰- قوانینی که طی سال‌های گذشته در حمایت از تولید وضع شده‌، نه تنها دستاوردی در بهبود محیط کسب‌وکار و رونق سرمایه‌گذاری نداشته، بلکه در مواردی وضعیت بنگاه‌ها را بدتر نیزکرده‌ است. یکی از اصلی‌ترین دلایل ناکارآمدی این قوانین، نبود سند استراتژی توسعه صنعتی است و با توجه به موانع و زمان‌بر بودن تدوین این سند، راه‌حل موقت، استفاده از ظرفیت قانون برنامه توسعه است.

نتایج رصد و پایش‌‌‌های محیط کسب‌وکار از سوی نهادهای مختلف، بهبودی در وضعیت کسب‌‌‌کارها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌‌‌دهد. به دلایل متعدد که یکی از آنها ناکارآیی قوانین است، وضعیت بنگاه‌‌‌های تولیدی بدتر شده است.

گزارش «ارزیابی کارآیی قوانین حامی تولید و کسب‌وکار در نبود سند راهبرد توسعه صنعتی»، منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران، حاکی از این است که قانون‌گذار در طول سال‌های گذشته همواره تلاش کرده است با ابزار قانون، از کسب‌وکارها حمایت کند و تولید را رونق دهد. مهم‌ترین قوانینی که طبق یک‌مطالعه، ۷۰‌درصد احکام حمایتی و ناظر بر کسب‌وکار را در طول دوره‌‌‌های تقنینی هفتم تا پایان دهم به خود اختصاص داده‌‌‌اند، عبارتند از: «قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل‌‌‌وچهارم (44) قانون اساسی» (مصوب 1386.11.8)؛ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب 1390.11.16)؛ «قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب 1394.2.1)؛ «قانون احکام دائمی برنامه‌‌‌های توسعه کشور» (مصوب 1395.11.10)؛ «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1400-1396)» (مصوب 1395.12.14) و «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب 1398.2.15) (مرکز مالمیری و احمدیان، ۱۴۰۱: 123-121). علاوه بر شش‌قانون مذکور با موضوع حمایت از کسب‌وکار، قوانین دیگری نیز با موضوع و محتوای مشابه به تصویب رسیده‌‌‌اند که دو مورد از مهم‌ترین آنها عبارتند از: «قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» (مصوب 1400.12.24) و «قانون جهش تولید دانش‌‌‌بنیان» (مصوب 1401.2.11).در مطالعه‌‌‌ای، احکام حمایتی در چهار دوره تقنینی احصا و به ۳۷عنوان دسته‌‌‌بندی شده است.

مهم‌ترین انواع این احکام عبارتند از: تامین مالی، بهبود محیط کسب‌وکار، اولویت خرید محصولات داخلی، پرداخت مطالبات دولتی، تشویق صادرات، حمایت از حقوق مالکیت، حمایت از رقابت، حمایت بیمه‌‌‌ای، حمایت تعرفه‌‌‌ای، حمایت حقوقی،قضایی و حمایت زیرساختی.نتایج رصد و پایش‌‌‌های محیط کسب‌وکار توسط نهادهای وابسته به دولت و مجلس و همچنین نهادهای وابسته به بخش خصوصی، در مجموع بهبودی در وضعیت کسب‌‌‌کارها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌‌‌دهد و حتی در مواردی، حاکی از بدتر یا وخیم‌‌‌تر شدن وضعیت بنگاه‌‌‌های تولیدی است. سوال مهمی که باید به آن پاسخ داد این است که دلیل پدید آمدن این وضعیت مخاطره‌‌‌آمیز چیست و چرا به‌‌‌رغم تصویب احکام قانونی متعدد، در محیط کسب‌وکار بهبودی حاصل نشده است؟

در پژوهش پیش‌‌‌رو تلاش می‌شود دست‌کم به یکی از دلایل عمده این ناکارآیی در قوانین پرداخته شود.در این گزارش توضیح داده شده که چگونه نبود یک یا چند سند با محتوای آنچه در ادبیات اقتصادی «راهبرد توسعه صنعتی» خوانده می‌شود، یکی از اسباب عمده این ناکامی محسوب می‌شود. در واقع مدعای اصلی این است که نبود این سند (یا اسناد) راهنما در کنار دیگر نواقص قانون و قانون‌گذاری، به تصویب قوانین بی‌‌‌کیفیت و ناکارآیی انجامیده که قادر به بهبود و اثرگذاری مثبت بر محیط کسب‌وکار نبوده‌‌‌اند.

معضل نبود سند راهبرد توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌

بی‌‌‌تردید، ‌بهبود نیافتن محیط‌‌‌ کسب‌وکار در ایران در طول سال‌های اخیر و ناکارآیی‌‌‌ قوانین‌‌‌ مربوط به این‌‌‌ هدف، به‌‌‌ علل‌‌‌ و دلایل‌‌‌ متعدد داخلی‌‌‌ و خارجی‌‌‌ و با خصوصیات مختلف‌‌‌ سیاسی‌‌‌، اقتصادی و... بازمی‌گردد. آنچه‌‌‌ در این‌‌‌ گزارش مورد تاکید قرار گرفته است، ناکارآیی‌‌‌ قوانین‌‌‌ حامی‌‌‌ کسب‌وکار و تولید با تمرکز بر یکی‌‌‌ از دلایل‌‌‌ اصلی‌‌‌ و بنیادین‌‌‌ این‌‌‌ وضعیت‌‌‌، یعنی‌‌‌ نبود سند (یا اسناد) راهبرد توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ است‌‌‌.

در عناوینی‌‌‌ که‌‌‌ اصول کلی‌‌‌ طراحی‌‌‌ سیاست‌‌‌ صنعتی‌‌‌ محسوب می‌‌‌شوند، محتوای سند راهبردی توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ و برخی‌‌‌ توصیه‌‌‌ها برای جهت‌گیری مطلوب سند مورد بحث‌‌‌ در حمایت‌‌‌ از کسب‌وکارها، به‌‌‌ این‌‌‌ ترتیب‌‌‌ قابل‌‌‌ مشاهده است‌‌‌: ۱) مشوق‌ها باید به‌‌‌ فعالیت‌‌‌های جدید ارائه‌‌‌ شود؛ ٢) ضوابط‌‌‌ و معیارهای شفافی‌‌‌ برای ارزیابی‌‌‌ موفقیت‌‌‌ و شکست‌‌‌ فعالیت‌‌‌ها وجود داشته‌‌‌ باشد؛ ۳) مشوق‌ها باید زمان‌دار باشند و در صورت عدم‌موفقیت‌‌‌، حمایت‌‌‌ها به‌‌‌مرور حذف شوند؛ ۴) حمایت‌‌‌ عمومی‌‌‌ معطوف به‌‌‌ فعالیت‌‌‌ها باشد، نه‌‌‌ بخش‌‌‌های اقتصادی، چرا که‌‌‌ اساسا حمایت‌‌‌ دولت‌‌‌ برای اصلاح شکست‌‌‌های بازار است‌‌‌، نه‌‌‌ حمایت‌‌‌ عام از یک‌‌‌ بخش‌‌‌ خاص؛ ٥) فعالیت‌‌‌هایی‌‌‌ که‌‌‌ از کمک‌‌‌های مالی‌‌‌ برخوردار می‌‌‌شوند باید از پتانسیل‌‌‌ ایجاد سرریزهای فناورانه‌‌‌ برخوردار باشند؛ ۶) اجرای فعالیت‌‌‌های صنعتی‌‌‌ باید به‌‌‌ سازمان‌هایی‌‌‌ واگذار شود که‌‌‌ صلاحیت‌‌‌ آنها اثبات شده باشد. آنچه‌‌‌ با عنوان راهبرد (استراتژی) توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در اینجا مدنظر است‌‌‌، فراتر از بخش‌‌‌ صنعت‌‌‌ است‌‌‌. به این‌‌‌ معنی‌‌‌ که‌‌‌ راهبرد توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌، معطوف به‌‌‌ راهبرد دولت‌‌‌ برای توسعه‌‌‌ تولید بوده و کل‌‌‌ بخش‌‌‌ مولد (تولید کالا و خدمات) را در بر می گیرد.

در چارچوب راهبرد توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌، «ابتدا اهداف دارای اولویت‌‌‌ تعیین‌‌‌ می‌شود، اهدافی‌‌‌ نظیر ارتقای ارزش افزوده، اشتغال‌زایی‌‌‌، تنوع‌یابی‌‌‌ تولیدات و فعالیت‌‌‌ها و...، سپس‌‌‌ با شناسایی‌‌‌ ابزارها و خط‌‌‌مشی‌‌‌های موثر بر تسریع‌‌‌ در دستیابی‌‌‌ به‌‌‌ این‌‌‌ اهداف، اقدامات دارای اولویت‌‌‌ شناسایی‌‌‌ شده و تلاش می‌شود طی‌‌‌ زمان‌بندی مشخص‌‌‌ و با هماهنگی‌‌‌ نسبت‌‌‌ به‌‌‌ سایر اقدامات و خط‌‌‌مشی‌‌‌های دولت‌‌‌، تحقق‌‌‌ این‌‌‌ اهداف ممکن‌‌‌ شود.در مورد ایران باید گفت‌‌‌ با ملاحظه‌‌‌ اهمیت‌‌‌ سندی راهنما و مورد توافق‌‌‌ به‌‌‌عنوان «استراتژی» (راهبرد) تحول صنعتی‌‌‌ و اعمال سیاست‌‌‌های بهینه‌‌‌، از جمله‌‌‌ سیاست‌‌‌های حمایتی‌‌‌، بسیاری از ناکارآیی‌‌‌ها و حتی‌‌‌ کج‌‌‌کارکردی‌های سیاست‌‌‌ها و قوانین‌‌‌ مربوط به‌‌‌ تحول صنعتی‌‌‌، به‌‌‌ فقدان این‌‌‌ استراتژی نسبت‌‌‌ داده شده است‌‌‌. نبود چنین‌‌‌ سندی با ویژگی‌‌‌های مطلوب و مورد انتظار، همگرایی‌‌‌، هماهنگی‌‌‌ و هدفمندی سیاست‌‌‌ها را با چالش‌‌‌های‌‌‌ جدی مواجه‌‌‌ کرده‌‌‌ است‌‌‌.

در این گزارش عنوان شده است قوه مقننه‌‌‌، به‌‌‌لحاظ ساختاری و کارکردی، توان و امکان تصویب‌‌‌ مفادی اثربخش‌‌‌ برای توسعه‌‌‌ صنایع‌‌‌ و حمایت‌‌‌های هدفمند و منتج‌‌‌ به‌‌‌ کارآیی‌‌‌ بنگاه‌ها را ندارد، بلکه‌‌‌ این‌‌‌ مهم‌‌‌ باید در پرتو اسنادی صورت گیرد که‌‌‌ پیش‌تر توسط‌‌‌ دولت‌‌‌ یا یک‌‌‌ یا چند نهاد ذی‌صلاح تدوین‌‌‌ و در اختیار قانون‌گذار قرار داده شده است‌‌‌. تقنین‌‌‌ در حوزه مورد بحث‌‌‌، بدون وجود یا استناد به‌‌‌ چنین‌‌‌ سندی، نمی‌‌‌تواند به‌‌‌ قانون کارآ و اثربخش‌‌‌ برای نیل‌‌‌ به‌‌‌ مقصود حمایت‌‌‌ از کسب‌وکار بینجامد.

لزوم درج مفادی مشابه با راهبرد توسعه صنعتی در قانون برنامه‌‌‌ هفتم‌‌‌ توسعه‌‌‌

در راستای پیشنهاد مطرح‌شده مبنی‌‌‌ بر درج مفادی در قانون برنامه‌‌‌ هفتم‌‌‌ توسعه‌‌‌، بخشی‌‌‌ از گزارش منتشرشده توسط‌‌‌ مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران به‌‌‌ این‌‌‌ شرح قابل‌توجه‌‌‌ است‌‌‌: در قالب‌‌‌ سیاست‌‌‌های صنعتی‌‌‌، تعیین‌‌‌ صنایع‌‌‌ پیشران و اولویت‌‌‌های صنعتی‌‌‌ در ابتدای دوره برنامه‌‌‌، برای پرهیز از کم‌‌‌دستاورد بودن سیاست‌‌‌های صنعتی‌‌‌ بسیار اهمیت‌‌‌ دارد.

محدودیت‌‌‌ منابع‌‌‌، محدودیت‌‌‌ توان مدیریتی‌‌‌، تفاوت ظرفیت‌‌‌ بخش‌‌‌های محصولات صنعتی‌‌‌ در ایجاد پیوندهای درونی‌‌‌ و قابلیت‌‌‌سازی برای بهبود بهره‌وری و استمراربخشی‌‌‌ رشد موجب‌‌‌ می‌شود که‌‌‌ هدف‌گیری صنعتی‌‌‌ و اولویت‌‌‌بندی به‌‌‌ موضوعی‌‌‌ حیاتی‌‌‌ برای توفیق‌‌‌ برنامه‌‌‌ توسعه‌‌‌ تبدیل‌‌‌ شود.به‌این‌‌‌ترتیب‌‌‌، فرض بر این‌‌‌ است‌‌‌ که‌‌‌ در ابتدای دوره برنامه‌‌‌، صنایع‌‌‌ پیشران، اولویت‌‌‌های صنعتی‌‌‌ و... تعیین‌‌‌ شوند.

این‌‌‌ امر ‌‌‌ اصولا باید در سندی جداگانه‌‌‌ و به‌‌‌عنوان سند پشتیبان لایحه‌‌‌ برنامه‌‌‌، پیش‌‌‌ از تدوین‌‌‌ و تصویب‌‌‌ قانون برنامه‌‌‌ ارائه‌‌‌ شود؛ اما در این گزارش پیشنهاد شده این‌‌‌ مفاد در قالب‌‌‌ احکام قانون برنامه‌‌‌ توسعه‌‌‌ به‌‌‌ تصویب‌‌‌ برسد. طبعا از جمله‌‌‌ لوازم اجرای این‌‌‌ پیشنهاد آن است‌‌‌ که‌‌‌ اولا این‌‌‌ احکام، معدود بوده و در یک‌‌‌ بخش‌‌‌ از قانون درج شوند؛ ثانیا، هر گونه‌‌‌ قانون‌گذاری بعدی در خصوص کسب‌وکار و تولید در چارچوب احکام مذکور صورت پذیرد./دنیای اقتصاد