دلایل شکست برنامه ماشین سازی در ایران

تیتر۲۰- به عبارتی می‌توان گفت صنایع ماشین‌سازی نقش مهمی در تداوم عملکرد همه صنایع برعهده دارند و در واقع محصولات این صنعت، بخشی از زنجیره تولید سایر صنایع را تشکیل می‌دهد. در بررسی وضعیت صنایع ماشین‌سازی در ایران، با توجه به تنوع زیاد ماشین‌آلات صنعتی، این صنعت با چالش‌های متنوع و فراوانی روبه‌روست. این چالش‌ها را می‌توان به سه‌سطح فراکلان (بین‌المللی)، کلان (ملی) و میانی و خرد (درون و بین شرکت‌های صنعتی یک حوزه) تقسیم کرد. در سطح فراکلان (بین‌المللی) ناتوانی برای رقابت در عرصه بین‌المللی و فقدان دیپلماسی تجاری مناسب برای ایجاد بازارهای منطقه‌ای مهم‌ترین موانع توسعه این صنعت هستند. در سطح کلان، مهم‌ترین چالش‌های سیاستی پیش‌روی این صنایع عبارت از مساله تامین مالی، مساله سیاست‌های تجاری و مساله سیاست‌های آموزشی و فناوری هستند. دست آخر، در سطوح خرد و میانی نیز مهم‌ترین چالش‌های این صنعت عبارت از ضعف در تامین مواد اولیه، ضعف در تامین قطعات، فقدان و بعضا ضعف در شرکت‌های تخصصی طراحی و راه‌اندازی خطوط تولید، ضعف در آموزش، طراحی و تحقیق و توسعه و ضعف در رعایت استانداردها هستند. گستردگی، تنوع و پیچیدگی مشکلات پیش‌روی صنایع ماشین‌سازی تدوین بسته سیاستی مناسب و جامع را در جهت حل معضلات این صنایع الزامی می‌سازد. برای غلبه بر مشکلات پیش‌روی این صنعت، اتخاذ راهکارهایی مشتمل بر سیاستگذاری (تکمیل و ارتقای سند توسعه صنایع ماشین‌سازی)، تقنین (تسهیل سازوکارهای تامین مالی) و نظارت (تسهیل اجرای سیاست‌های تجاری و حل تعارض منافع در این حوزه و تنظیم سیاست‌های آموزشی و فناوری در قالبی یکپارچه) پیشنهاد می‌شود.

در بررسی وضعیت صنایع ماشین‌سازی در ایران، ماشین‌آلات پرکاربرد در زنجیره محصولات صنعتی و ماشین‌آلات مرتبط در برخی رشته‌فعالیت‌های صنعتی براساس دوشاخص وجود واردات بالا طی سال‌های اخیر و وجود ظرفیت‌های صادراتی برای محصول منتخب، احصا شده‌اند. بر این مبنا، در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، توسعه ساخت ماشین‌آلات برای پنج‌حوزه صنایع نساجی، تایر، چوب و کاغذ، تولید و فرآوری سنگ و مواد غذایی بررسی شده‌اند. براساس این گزارش، فقدان دیپلماسی تجاری مناسب برای ایجاد بازارهای منطقه‌ای مانع پوشش کاستی‌های ناشی از محیط نامناسب بین‌المللی می‌شود. علاوه بر محیط انحصاری این صنعت در عرصه بین‌المللی، موانع سیاسی (تحریم‌های بین‌المللی) و موانع نانوشته‌ای که برای افزایش رقابت‌پذیری بین‌المللی در این صنعت صنعت‌ساز وجود دارد، فقدان دیپلماسی تجاری مناسب موجب شده است تا این صنعت، هم از تحریم‌ها ضربه بپذیرد و هم از فرصت نفوذ در بازار منطقه‌ای و شرکت در زنجیره ارزش شرکت‌های ماشین‌ساز کشورهای هم‌پیمان (مانند کشورهای عضو پیمان شانگهای) بی‌نصیب بماند.

در سطح کلان، مهم‌ترین چالش‌های سیاستی پیش‌روی این صنایع عبارت از چند مساله است. اولین مساله، تامین مالی است که با دو نقیصه جدی تشدید می‌شود: اول وجود سیستم تامین مالی تحت سلطه بانکداری تجاری که تمایلی به تامین مالی پروژه‌های صنعتی با ویژگی بلندمدت بودن پروژه، ریسک بالا و نرخ سود کم ندارد؛ دوم فقدان صندوق یا نهاد مالی تخصصی برای تامین مالی پروژه‌ها. تسهیلات صندوق توسعه ملی، به‌ویژه تسهیلات ارزی آن موجب تسهیل واردات ماشین‌آلات به‌جای تسهیل خرید ماشین‌آلات صنعتی داخلی توسط سایر صنایع است. بنابراین تا حدی ضد توسعه صنایع ماشین‌سازی عمل می‌کند. در اغلب موارد، صنعت ماشین‌سازی سفارشی‌ساز است و براساس نیاز کاربر، طراحی و ساخته می‌شود. در نتیجه زمان قابل‌توجهی برای طراحی و ساخت نیاز است که معمولا موسسات مالی و بانک‌ها از ارائه تسهیلات به چنین واحدهایی استقبال نمی‌کنند.

دومین مساله، سیاست‌های تجاری است که با وجود لغو معافیت گمرکی ورود ماشین‌آلات خط تولید در بند «غ » ماده «۱۱۹» قانون امور گمرکی، وفق ماده «۳» قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب سال ۱۴۰۱، دولت با ارائه لایحه کاهش حقوق گمرکی در بودجه سال ۱۴۰۱ برای کاهش نرخ تعرفه موثر واردات کالاها سیاست عدم‌حمایت از تولید داخلی ماشین‌آلات صنعتی را به‌ویژه در خصوص صنایعی که توانمندی ساخت داخل دارند دنبال می‌کند. با عنایت به اینکه واحدهای تولیدی کشور مشمول مالیات، بیمه و دیگر هزینه‌های سربار هستند، کاهش نرخ تعرفه و استفاده از معافیت گمرکی، در عمل موجب عدم‌رقابت‌پذیری محصول تولیدی کشور با محصول وارداتی می‌شود.

مساله بعدی، سیاست‌های آموزشی و فناوری هستند که عدم‌پیوستگی و هماهنگی این سیاست‌ها با سایر سیاست‌های صنعتی و در نتیجه عدم‌ارائه تقاضامحور خدمات آموزشی و حمایت‌های فناورانه هدفمند از صنایع ماشین‌سازی ایجاد شده است.

مهم‌ترین چالش‌های صنایع ماشین‌سازی در سطوح خرد و میانی نیز متعدد هستند. اولین چالش مورد بررسی، ضعف در تامین مواد اولیه و تامین قطعات به‌ویژه در تامین ورق‌های آلیاژی و نیز فولاد زنگ‌نزن است. دومین چالش، فقدان و بعضا ضعف در شرکت‌های تخصصی طراحی و راه‌اندازی خطوط تولید است که می‌توان گفت بنیادی‌ترین موضوع توسعه صنایع ماشین‌ساز است و موجب تداوم وابستگی در این عرصه شده است. وابستگی کشور در راه‌اندازی خطوط مهم تولیدی به شرکت‌های خارجی، موجب شده است که واحدهای تولیدی کشور نتوانند همه قابلیت‌های تولیدی این حوزه را کسب کنند.

ضعف در آموزش، طراحی و تحقیق و توسعه، چالش بعدی است. این چالش برآمده از ضعف این صنایع در جذب و نگهداری نیروی کار ماهر و حفظ قدرت رقابت‌پذیری خود در مقابل رقبای بین‌المللی می‌شود. ضعف در رعایت استانداردها چالش بعدی است. این چالش موجب می‌شود صنایع داخلی در زمینه رقابت در حوزه‌های بین‌المللی با ضعف‌های جدی روبه‌رو شوند و محصولات آنها راهی به این بازارها پیدا نکنند.به‌منظور غلبه بر مشکلات پیش‌روی این صنعت اتخاذ راهکارهای زیر مشتمل بر سیاستگذاری، تقنین و نظارت پیشنهاد می‌شود؛ تکمیل و ارتقای سند توسعه صنایع ماشین‌سازی بر مبنای محورهای «تعیین نهادهای متولی اقدامات»، «تکمیل و ارتقای اقدامات راهبردی» و «تعیین پروژه‌های اولویت‌دار به همراه بازه زمانی اجرای آنها» که دارای ضمانت اجرا باشند.

یکی از راهکارهای مشتمل بر تقنین، عبارت از تسهیل سازوکارهای تامین مالی است که می‌تواند از طریق راه‌اندازی صندوق توسعه صنعت ماشین‌سازی یا اصلاح ماده «۳» اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی برای افزوده‌شدن حمایت از صنایع ماشین‌سازی به محورهای فعالیت صندوق و نیز تعیین سهمی از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین مالی پروژه‌های توسعه صنایع ماشین‌سازی صورت گیرد.

یکی دیگر از راهکارهای نظارتی-سیاستگذاری، تسهیل اجرای سیاست‌های تجاری و حل تعارض منافع در این حوزه، به‌خصوص با نظارت بر مواد قانون جهش تولید دانش‌بنیان و حمایت هوشمندانه از واحدهای تولیدی با استفاده از تعرفه‌های هدفمند واردات ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی، معدنی و کشاورزی است. همچنین تنظیم سیاست‌های آموزشی و فناوری در قالبی یکپارچه برای تعیین نهاد متولی و قطب آموزش مهارت‌های موردنیاز این صنایع و تکمیل سامانه فراگیر اشتغال، راهکار دیگری است که این گزارش به آن اشاره دارد. علاوه بر این پیاده‌سازی نظام یکپارچه و هماهنگ ارزیابی عملکرد پارک‌های علم و فناوری و تخصیص بودجه شهرک‌ها بر مبنای آن توصیه دیگر این بخش است. دست آخر، ایجاد پارک تخصصی و تقاضامحور توسعه صنایع ماشین‌سازی با مشارکت بخش خصوصی پیشنهاد می‌شود.

نقش دولت در صنایع ماشین‌سازی

شکاف میان سطح رفاه و توسعه‌یافتگی ملت‌های مختلف جهان، دولت‌ها را ترغیب می‌کند تا برای تسریع فرآیند توسعه و تحقق تحول ساختاری، یعنی تغییر تقسیم کار و استقرار فعالیت‌های با ارزش‌افزوده بالا و تحول مولد، یعنی استقرار صنایع دانش‌بنیان و اشتغال‌آفرین تلاش کنند. در راستای دستیابی به این هدف، دولت‌ها استراتژی توسعه صنعتی را بر پایه طراحی سیاست‌های صنعتی در زمینه حمایت از برخی صنایع و کمک به رشد و بلوغ آنها هدف‌گذاری می‌کنند. سیاست‌های صنعتی دولت مجموعه‌ای از خط‌مشی‌های بخشی، تجاری، آموزشی، فناوری و اعتباری را دربرمی‌گیرد. وضع یا حذف تعرفه‌ها، جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، (FDI) یارانه به تحقیق و نوآوری، اعطای تسهیلات با نرخ و شرایط ترجیحی و... سیاست‌های صنعتی هستند که دامنه بسیار گسترده‌ای دارند. سیاست صنعتی می‌تواند ابزار مفیدی برای تقویت نوآوری و شکوفایی بلندمدت باشد. اما به همان اندازه، نوشدارویی برای ناکارآمدی‌های موجود نیست و نیاز به طراحی دقیق دارد.

صنعت ماشین‌سازی اگرچه جزء کوچکی از بخش صنعت در همه کشورها را تشکیل می‌دهد، با وجود حال، تنوع گسترده‌ای دارد و همین موضوع باعث شده است تا سیاست‌های صنعتی برای توسعه آن تنوع بالایی داشته باشد. این صنعت، ماشین‌هایی را برای ساخت سایر محصولات صنعتی تولید کرده و به عقیده برخی از متخصصان، نقش «عنکبوت در تار۴» را برای کل فعالیت‌های صنعتی بازی می‌کند و درنتیجه صنعتی استراتژیک است.

یکی از دلایل اهمیت اعمال سیاست‌های صنعتی در این صنعت، توسعه سریع و تحولات پرشتاب فناوری و تغییر ماهیت رقابت در آن است. چهار مساله مهم برای صنایع ماشین‌سازی که اتخاذ سیاست‌های صنعتی در این حوزه را بااهمیت می‌سازد، عبارت از بازارسازی برای ماشین‌آلات از طریق تکمیل زنجیره‌های ارزش صنعتی و کمک به دستیابی به صرفه مقیاس، تربیت نیروی کار ماهر برای کار با ماشین‌آلات صنعتی، تقویت تحقیق و توسعه از طریق تربیت و مهارت‌افزایی نیروی کار تحصیل‌کرده برای افزایش قابلیت‌های نوآوری و نیز تامین مالی و ارائه یارانه‌های تحقیق و توسعه هستند.

صنعت ماشین‌سازی محصولات خود را برای سایر صنایع تولید می‌کند، بنابراین تقاضای سایر صنایع برای تولیدات این صنعت، نقش اساسی دارد. دولت با هدایت تقاضاها می‌تواند توسعه محصولاتی را که به توسعه ماشین‌آلات صنعتی منجر شوند، هدایت کند. همچنین تقاضای محصولات می‌تواند تابعی از نیروی کار ماهر برای کار با این ماشین‌آلات باشد، سیاست‌های آموزشی دولت با ارائه خدمات آموزش مهارت می‌تواند در توسعه این صنایع نقش ایفا کند. به‌رغم اهمیت سیاست‌های تقاضا و آموزشی دولت، سیاست‌های فناوری و کمک به تحقیق و توسعه نقش اساسی در توسعه صنایع ماشین‌سازی ایفا می‌کند. دولت از طریق سیاست‌هایی نظیر ایجاد پارک‌های علم و فناوری یا اجرای پروژه‌های مشترک یا اعطای یارانه تحقیق و توسعه به شرکت‌های این حوزه، آنها را در توسعه محصولات جدید یاری می‌دهد.

راهکارهای توسعه صنایع ماشین‌‌‌سازی

گستردگی، تنوع و پیچیدگی مشکلات پیش‌روی صنایع ماشین‌سازی تدوین بسته سیاستی مناسب و جامع را در جهت حل معضلات این صنایع الزامی می‌کند. برای غلبه بر مشکلات پیش‌روی این صنعت، اتخاذ راهکارهایی مانند تدوین سند توسعه صنایع ماشین‌سازی، تسهیل سازوکارهای مالی و تنظیم سیاست‌های آموزشی و فناوری در قالبی یکپارچه توصیه می‌شود.

تدوین سند توسعه صنایع ماشین‌سازی

در سند سیاست‌های راهبردی صنعتی و معدنی در افق ۱۴۰۴ که وزارت صنعت، معدن و تجارت در تیرماه ۱۴۰۰ از آن رونمایی کرد، صنایع ماشین‌سازی یکی از صنایع راهبردی و پیشرو محسوب می‌شوند. بر همین مبنا، این وزارتخانه سند توسعه این صنعت را در تیرماه ۱۴۰۰ تدوین و ابلاغ کرده است. به نظر می‌رسد علاوه بر قیدضمانت اجرا و جایگاه قانونی برای این سند، در اجرای آن، نکات جزئی‌تر هم باید مورد توجه قرار گیرد. فقدان تعریف نهاد متولی برای توسعه صنایع مختلف، هم پیگیری و نظارت بر اقدامات را سخت می‌کند و هم ایجاد تمرکز بر تصمیم‌گیری‌ها و تنظیم پاسخ به بحران‌ها را با مشکل مواجه می‌سازد. از این نظر، تعریف نهاد متولی در سند مذکور اهمیت دارد. همچنین، توسعه صنایع ماشین‌سازی با مشکلات متعددی از جمله در زمینه تهیه مواد اولیه مانند تولید ورق‌های فولاد آلیاژی، قطعات و ماژول‌ها، تعریف پروژه‌های احداث و بهره‌برداری، تامین نیروی انسانی، تدوین برنامه‌های تحقیق و توسعه، تعریف استانداردها و... روبه‌روست.

لازم است برای توسعه این صنعت، اقدامات راهبردی به‌ویژه در قالب پروژه‌های عملیاتی تعریف شود. برای مثال در صورتی که تهیه ورق‌های فولاد آلیاژی نیازمند تاسیس واحدهای ریخته‌گری یا توسعه برخی شکل‌های ریخته‌گری در کشور است، این موضوع در سند توسعه صنعت مشخص شود. تعیین پروژه‌های اولویت‌دار به همراه بازه‌های زمانی اجرای آن هم اهمیت دارد. یک ایراد مهم اسناد منتشرشده وزارت صمت، فقدان اولویت‌بندی در مورد طرح‌های اولویت‌دار در سال اول، سال دوم و سال‌های بعد اجرای برنامه است. این موضوع نظارت بر اجرای سند را سخت می‌سازد. در واقع برنامه عمل سند باید همراه با تدوین آن تهیه شود.

تسهیل سازوکارهای تامین مالی

در توسعه تامین مالی صنایع ماشین‌سازی می‌توان با اولویت قرار دادن تامین مالی این صنایع در اعطای تسهیلات صندوق نوآوری و شکوفایی از ظرفیت‌ها و منابع این صندوق استفاده کرد. با توجه به اینکه منابع حاصل از حذف معافیت به این صندوق واگذار می‌شود، این صندوق از ظرفیت رو به رشدی برای تامین مالی صنایع ماشین‌سازی برخوردار است. علاوه بر این، می‌توان با راه‌اندازی صندوق توسعه صنعت ماشین‌سازی، تامین مالی این صنایع را با ایجاد نهاد تخصصی به صورت جدی‌تر دنبال کرد.

تنظیم سیاست‌های آموزشی و فناوری در قالب یکپارچه یکی از مهم‌ترین موانع توسعه صنایع ماشین‌سازی و به طور کلی صنایع ساخت در کشور، عدم‌پیوند مشخص میان نهادهای درگیر در اجرای سیاست‌های آموزشی، فناوری، تضمین کیفیت و از این قبیل است. به نظر می‌رسد برای دستیابی به انسجام سیاستی در این حوزه، شکل‌گیری چرخه‌ای میان صنعت و شرکت‌های دانش‌بنیان به‌ویژه صنایع ماشین‌سازی با نظام آموزشی و مراکز پژوهشی الزامی است./دنیای اقتصاد