عدم بهره برداری ۲۳ هزار هکتار از زمین‌های شهرک های صنعتی

تیتر۲۰- بر اساس مطالعات انجام‌شده فقدان استراتژی توسعه صنعتی در کشور موجب شده است مبنای سیاستگذاری در زمینه توسعه شهرک‌های صنعتی بیشتر متأثر از رویه‌های غالب جهانی باشد تا بخواهد بر پایه مختصات بومی باشد؛ به‌نحوی که در یک دوره رویکرد قطب‌های توسعه (با تمرکز بر صنایع کوچک و متوسط) و در دوره‌ای دیگر، تأکید بر کاهش مداخلات دولت در توسعه صنعتی قرار می‌گیرد، در این چارچوب، به‌رغم وجود قانون «نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی»، همچنان اختلالاتی در نحوه مدیریت شهرک‌ها و خدمات‌رسانی به آنها و واحدهای مستقر مشاهده می‌شود.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تلاش شده است نارسایی‌های شناسایی‌شده در فرایند اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و آئین‌نامه آن با تأکید بر ساختار طراحی‌شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی مورد واکاوی قرار گیرد، بر همین اساس در قالب سه دسته «دامنه و گستره تعاریف»، «مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده» و «سازوکار نظارتی»، اهم آنها احصا شده است. نتایج بررسی‌های صورت‌گرفته بیانگر این موضوع است که دو هدف اصلی قانونگذار مشتمل بر اولاً طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری، و ثانیاً تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده است، لذا ضرورت دارد مدل مدیریتی ترسیم‌شده در قانون مذکور و آئین‌نامه آن، با رویکرد تحقق اهداف پیش‌گفته و با تأکید بر اصلاحاتی ازجمله نحوه تعریف مشمولین، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تأمین مالی و همچنین فرایند ناکارآمد پایش صلاحیت هیئت مدیره شرکت خدماتی مورد بازنگری قرار گیرد.

شرکت شهرک‌های صنعتی استانی با انعقاد قرارداد حق بهره‌برداری از زمین با متقاضیان سرمایه‌گذاری در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، نسبت به واگذاری حق بهره‌برداری اراضی به آنان اقدام و پس از انجام تعهدات از سوی طرف‌های قرارداد، مشتمل بر اخذ گواهی پایانکار ساختمانی، اخذ پروانه بهره‌برداری، تسویه حساب مالی و پرداخت قیمت منطقه‌ای ملک، عرصه را بهنام آنان انتقال قطعی می‌دهد.

یکی از مسائلی که به‌عنوان چالش‌های جدی توسعه شهرک‌های صنعتی مطرح است، استفاده از زمین در شهرک‌های صنعتی با هدف سوداگری است، روندی که باعث اختلال در روند سرمایه‌گذاری تولیدی در شهرک‌های صنعتی شده است؛ از حدود ۶۷ هزار هکتار زمین قابل واگذاری در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، حدود ۷۰ درصد جهت انجام فعالیت تولیدی به متقاضیان واگذار شده است، اما از این میزان، تنها اندکی بیش از ۵۰ درصد یعنی ۲۴ هزار هکتار حدود ۳۶ درصد کل مساحت قابل واگذاری در مسیر تولید به بهره‌برداری رسیده است.

آمار بالای زمین‌های واگذارشده بهره‌برداری‌نشده نسبت به کل زمین‌های واگذارشده، نشان از نارسایی‌های موجود در نظام واگذاری زمین در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، سنجش صلاحیت و فرایند نظارتی آن دارد. نمود ضعف در فرایند نظارتی این موضوع است؛ از مجموع ۲۳ هزار هکتار زمین واگذارشده بهره‌برداری‌نشده، صرفاً ۵۸ هکتار کمتر از ۳ درصد از اراضی طی فرایند بازپس‌گیری در هیئت خلع‌ید، از کنترل متقاضیان غیرواقعی خارج شده است.

به‌طورکلی مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران طی دهه‌های گذشته تا سال ۱۳۸۷، با وجود تغییراتی که در ساختار نهادی صورت گرفته، همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفته است؛ اما تصویب قانون مذکور، در شرایطی که فضای کشور متأثر از سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، به‌سمت خصوصی‌سازی در همه حوزه‌ها حرکت می‌کرد، چارچوب و نوع ساختار مدیریتی شهرک‌های صنعتی را به مدل مدیریت ترکیبی از نهاد دولتی و نهاد خصوصی تغییر داد.

تغییر مدل مدیریتی شهرک‌های صنعتی، مستلزم طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خصوصی تعریف شده است؛ لذا در این گزارش سعی شده است به نارسایی‌های طراحی صورت‌گرفته در قالب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی پرداخته شود.

حرکت مجدد به‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در اواخر دهه ۷۰ و پس از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی ازجمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است.

اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خصوصی تعریف‌شده، در راستای تحقق کارایی حداکثری؛ است به‌نحوی که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به‌نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌ای) از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تأمین ورودی‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود.

بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که تأمین و توسعه زیرساخت‌های سخت‌افزاری و تأسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌ونقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف مذکور به‌وسیله ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.

در این گزارش، نارسایی‌های شناسایی شده در ارزیابی فرایند اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و ساختار طراحی شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی بر اساس این قانون و آئین‌نامه مربوطه، تحت سه دسته دامنه و گستره تعاریف، مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده و سازوکار نظارتی، احصا شده است که عبارتند از:

نارسایی‌های شناسایی‌شده در دسته دامنه و گستره تعاریف

دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف، شامل نارسایی‌های شناسایی شده در نحوه تعریف مشمولین، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌های مشترک است. به عنوان نمونه، توجه قانونگذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولین فرایند واگذاری امور به شرکت خدماتی بر اساس بند «۵» آئین نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی دیده پیگیری نشده است.

*مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده

۱. وظایف نهاد خصوصی

۲. وظایف نهادهای دولتی

۳. چرخه اقتصادی شرکت خدماتی

۴. شیوه تأمین مالی

۵. تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه

۶. تعارضات نهادی قانون

دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده، شامل نارسایی‌های شناسایی‌شده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهادهای دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تأمین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهادی قانون است. به عنوان نمونه، می‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از مهمترین نارسایی‌های ذکر شده، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هریک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، در طول سالهای اخیر محل مناقشه بوده است. نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آئین نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده چیزی فراتر از مؤسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکر شده تعریف شده است، طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌ها اصلاً تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته باشند.

در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده (۴) اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی تأکید کرده است، اما در واقعیت و در فرایند اجرای قانون، توسط سازمان شهرک‌های صنعت و شرکت‌های استانی تابعه، به نحوی طراحی صورت گرفته که در پی آن، چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به درستی شکل نگرفته است.

سازوکار نظارتی

دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی، شامل فرایند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی است. به عنوان نمونه، می‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده (۶) قانون موضوعه، به موضوع چرخه فرایند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته است؛ به نحوی که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، به عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، بر مبنای وظایف مقرر در این قانون و آئین نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذیربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیئت مدیره، طی دوره‌ای سه ماهه به عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی برعهده شرکت استانی قرار می‌گیرد.

همچنین تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرایند و به صورت موقت، برای دوره‌های سه ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند، به حدی است که هزینه‌های مربوط به آن، بخش عمدهای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.

بر همین اساس، دو هدف اصلی قانونگذار مبنی بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خدماتی در راستای تحقق کارایی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده و لازم است مدل مدیریتی ترسیم شده در قانون واگذاری و آئین نامه مرتبط با آن، مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاحاتی در ابعاد مختلف ذکر شده، جهت بهبود کارایی چرخه مدیریتی شهرک‌ها و نواحی صنعتی صورت گیرد./مهر