ترفند ارزی برای جبران کسری بودجه

تیتر20- طی چند سال اخیر درآمدهای دولت به شدت کاهش یافته‌است. از یکسو درآمدهای نفتی به دلیل تحریم‌های اقتصادی با کاهش چشمگیری همراه بوده‌است و از سوی دیگر، با توجه به رکود حاکم بر اقتصاد، نمی‌توان درآمدهای مالیاتی بالایی را متصور بود. این در حالی است که به دلیل تورم و همچنین حوادث غیرمترقبه همچون سیل، زلزله و شیوع بیماری کرونا در دو سال گذشته، هزینه‌های دولت به شدت افزایش یافته‌است. نتیجه آن که پیش‌بینی کارشناسان از کسری بودجه امسال دولت رقمی بین 200 تا 250 هزار میلیارد تومان است. این رقم در سال 1398  نیز برابر با 160 هزار میلیارد تومان بوده‌است که نشان از روند افزایشی کسری بودجه دولت دارد.

تحت این شرایط مسئله اساسی چگونگی پوشش کسری بودجه ‌است؛ به بیان دیگر، با توجه به اینکه کسری بودجه ناشی از تفاوت درآمدها و هزینه‌های دولت در طول سال است، دولت باید در پایان سال تعهدات خود را ایفا کند. در نتیجه دولت باید به میزان کسری بودجه سالانه، منابع مالی برای تراز کردن بودجه فراهم کند و این مهم به‎‌‌طور معمول از دو روش صورت می‌گیرد؛ فروش دارایی و استقراض. فروش دارایی، در شرایط فعلی به نظر ممکن نمی‌آید و تنها راه باقی مانده برای دولت استقراض است. موضوع مهم نحوه و چگونگی استقراض است؛ استقراض از طریق انتشار اوراق قرضه و فروش آن در بازار بدهی و یا استقراض مستقیم از بانک مرکزی.

استقراض مستقیم از بانک مرکزی گزینه مطلوب دولت‌ها است؛ چرا که با توجه به عدم استقلال بانک مرکزی، این منبع سرشار پول، همواره در دسترس است و نیازی به انضباط مالی و کنترل هزینه‌ها از سوی دولت نیست. در حالی که انتشار اوراق بدهی، دولت را ملزم به افزایش کارآیی، کنترل هزینه‌ها و در نتیجه پاسخ‌گویی و شفافیت در هزینه‌کرد بودجه می‌کند. استقراض از بانک مرکزی در واقع به معنی چاپ پول و افزایش پایه‌پولی است. بر اساس آخرین آمار منتشر شده، پایه پولی در خرداد امسال به بیش از 383 هزار میلیارد تومان رسیده‌ که حاکی از رشد 2.5 برابری طی چهار سال گذشته‌است. خلق نقدینگی و نرخ تورم بالا نتیجه افزایش بی رویه پایه پولی است که عمدتاً ناشی از استقراض دولت‌ از بانک مرکزی است. میزان نقدینگی در پایان فصل بهار با رشد 2.6 برابری نسبت به سال 1395، به رقم بی‌سابقه 2657 هزار میلیارد تومان افزایش‌ یافته‌است. این در حالی است که تحت این شرایط در دو سال اخیر، کشور تورم‌های بالایی را تجربه‌کرده و تورم سالانه در مقاطعی به بیش از 40 درصد رسیده‌است.

از ابتدای امسال بانک مرکزی سعی کرده‌است با تسریع در انتشار اوراق بدهی از استقراض مستقیم دولت جلوگیری نماید. میزان فروش اوراق بدهی تا زمان نگارش این گزارش برابر با 64 هزار و 715 میلیارد تومان بوده‌است. هرچند این میزان از فروش اوراق بدهی در تاریخ اقتصاد ایران بی‌سابقه بوده‌است اما با تعلل وزارت اقتصاد و همچنین ناکارآمدی قوانین موجود، این میزان فروش اوراق نیز نتوانسته کسری بودجه بالای دولت را پوشش دهد. از سوی دیگر، فروش اوراق بدهی دولتی نیز طی این مدت با چالش‌های جدی موجه بوده‌است که اقتصاد آنلاین در گزارش‌های هفتگی به کرات بدان پرداخت و از ماه‌های گذشته این هشدار داده شده‌بود که ادامه روند موجود می‌تواند سیاست انتشار اوراق را با تهدیدهایی مواجه سازد.

تحت این شرایط بیم آن می‌رفت که با وجود مقاومت بانک مرکزی، دولت مجدد به رویه سابق استقراض مستقیم روی آورد. با این وجود خبرهای رسیده به اقتصاد آنلاین حاکی از این است که دولت رویکرد خطرناک دیگری را برای جبران کسری بودجه در پیش گرفته‌ و آن بهره‌گیری از درآمد حاصل از تسعیر خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی است. خبرها حاکی از پیشنهاد 150 هزار میلیارد تومانی وزارت اقتصاد برای بهره‌گیری از منابع حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی برای جبران کسری بودجه دارد.

بر اساس رویه موجود دولت بخشی از درآمدهای ارزی خود را در قبال دریافت ریال به بانک مرکزی می‌دهد که تسعیر آن بر اساس نرخ رسمی ارز صورت می‌گیرد. به بیان دیگر، دولت بخشی از درآمدهای دلاری خود را که غالباً ناشی از فروش نفت است، به بانک مرکزی تحویل می‌دهد و بانک مرکزی با توجه به نرخ ارز رسمی، دلارهای دریافتی را به ریال تبدیل کرده و به دولت می‌پردازد. با توجه به اینکه نرخ دلار در دوره‌های مختلف با جهش قیمتی همراه است و نرخ برابری ارزهای خارجی در مقابل ریال تغییر می‌کند، تجدید ارزیابی دارایی‌ و بدهی‌های خارجی بانک مرکزی مطرح می‌شود. در حقیقت ارزش ریالی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی همچون ارز و طلا تغییر می‌کند و به روزرسانی ارزش ریالی این دارایی‌ها و نحوه ثبت تفاوت ارزش آن در ترازنامه بانک مرکزی محل مناقشه ‌است.

بحث استفاده از منابع حاصل از تجدید دارایی‌های ارزی به سال 81 باز می‌گردد. با این وجود در آن زمان مبلغ حاصل از تجدید ارزیابی قابل توجه نبود. به طور جدی اولین بار این موضوع در سال 1392 مطرح شد. در آن زمان با جهش قیمتی ارز، میزان مازاد حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به رقم قابل توجه 74 هزار میلیارد تومان رسید. در آن سال دولت قصد داشت براساس بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی مصوب 1351، این مبلغ را به عنوان درآمد حاصل از محل تسعیر دارایی‌های ارزی در نظر بگیرد. بر اساس این ماده قانونی «سود احتمالی حاصل از تغییر برابری‌های قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه‌، به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهی‌های دولت به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهد شد»

به بیان دیگر، دولت کلیه درآمدهای ارزی خود که پس از آخرین تجدید ارزیابی به بانک مرکزی تحویل داده بود را با نرخ روز محاسبه می‌کند و مابه‎‌التفاوت مبالغ دریافتی تا آن زمان را به عنوان درآمد دولت در نظر گرفته و بر اساس منابع حاصل از تجدید ارزیابی درآمدهای ارزی، بدهی خود به بانک مرکزی و همچنین سیستم بانکی را تسویه نماید. با این وجود مجلس با مصوبه دولت مخالفت کرد و مرکز پژوهش‌‎های مجلس نیز در گزارشی تسویه بدهی دولت به بانک مرکزی از طریق منابع حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی را به لحاظ حقوقی و اقتصادی مردود دانست. بر اساس آن گزارش، تغییر ارزش ریالی دارایی‌های بانک مرکزی ناشی از تجدید ارزیابی تا زمانی که این دارایی‌ها به فروش نرسد، «سود تحقق نیافته» محسوب می‌شود و نمی‌توان بدهی دولت را که یک «بدهی تحقق یافته» ‌است، تسویه نمود.

در نهایت طرحی با عنوان «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» تصویب و ماده 26 پولی و بانکی در مصوبه‌‌ای با یک ماده و سه تبصره اصلاح شد. به موجب این قانون، تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد می‌شود، صرفاً یک عملیات حسابداری و به منظور حفظ تعادل ترازنامه بانک مرکزی است و مابه التفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوخته‌ها در ترازنامه منعکس و گزارش می‌شود. بر این اساس دولت نمی‌تواند هیچگونه سودی را از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شناسایی کند.

موضوع تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی و بهره‌گیری از منابع حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی با ارائه لایحه خروج از رکود دولت به مجلس، مجدداً مطرح شد. در بخشی از لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقاء نظام مالی، دولت 40 هزار میلیارد تومان درآمد را برای تسویه بدهی‌های خود به سیستم بانکی و بانک مرکزی از محل تجدید ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی پیش‌بینی کرده‌بود که با مخالفت مجلس روبرو شد.

پس از آن در تبصره 35 لایحه بودجه سال 1395، دولت 50 هزار میلیارد تومان درآمد از محل تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی پیش‌بینی کرده‌بود که دوباره مخالفت مجلس را به همراه داشت. با این وجود پیگیری‌ و چانه‌زنی‌های دولت موجب شد که این تبصره با اصلاحاتی تصویب شود. اصلاحات صورت گرفته موجب در نظر گرفتن قیودی بر لایحه مدنظر دولت بود. مهم‌ترین بندهای در نظر گرفته شده این بود که از یکسو نباید این برداشت موجب افزایش پایه‌پولی شود و از سوی دیگر، بانک مرکزی و دولت نمی‌توانند درآمدی از تسعیر دارایی‌های ارزی بلوکه شده و یا وصول‌نشده و یا مصادره شده شناسایی کند. به عبارت دیگر بانک مرکزی فقط می‌تواند درآمد تجدید ارزیابی دارایی‌های ارزی موجود در حساب خود را محاسبه کند. همچنین میزان منابع حاصل از حساب مازاد ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی پس از کسر منابع لازم آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور در اختیار دولت قرار خواهد گرفت. در نهایت در قالب بند «یک» ماده واحده، تبصره 35 قانون بودجه بدین صورت تصویب شد تا موجودی حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی، تا سقف ۴۵ میلیارد تومان به نفع دولت صرف تسویه مطالبات بانک‌مرکزی از بانک‌های دولتی شود. با توجه به بندهای در نظر گرفته شده در نهایت میزان ۱۶ هزار میلیارد تومان از مطالبات بانک‌مرکزی از بانک‌ها بر اساس تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ تسویه شد.

مطرح شدن دوباره بهره‌گیری از حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی برای جبران کسری بودجه پس از جهش ارزی دو سال اخیر، نشان می‌دهد استدلال موافقان این رویکرد که این روش بهتر از استقراض از بانک مرکزی است، ایده نادرستی است. تجربه بین دو جهش ارزی در دهه 1390 نشان داد که دولت به راحتی از بانک مرکزی استقراض می‌کنند و پس از چند سال، با افزایش بهای ارز، بدهی انباشته را هم تسویه می‌کنند. این مساله موجب شکل‌گیری رفتار غلط در دولت برای استقراض‌های مکرر از بانک مرکزی و نهادینه شدن تورم در اقتصاد می‌شود. با ادامه این رویکرد، نه تنها انضباط مالی دولت رویایی دست نیافتنی می‌شود، بلکه در تصویب آن، انتظار دوباره جهش تورمی ناشی از افزایش پایه پولی بسیار محتمل است. به بیان دیگر این دور باطل اقتصاد ایران همواره تکرار خواهد شد: کسری بودجه – افزایش نقدینگی – تورم – جهش نرخ ارز. اقتصاد آنلاین در روزهای آتی در نظر دارد در سلسله گزارش‌هایی ابعاد مختلف این رویکرد و آثار آن بر اقتصاد را مورد تحلیل و بررسی قرار دهد./اقتصاد آنلاین