تبعات تفکیک صنعت از تجارت برای تولید چیست؟

تیتر۲۰- مرکز پژوهش‌های مجلس به صراحت با لایحه دولت درخصوص تشکیل وزارت بازرگانی مخالفت کرده‌است. این مرکز با استناد به تجربه‌‌‌‌های جهانی و بررسی دلایل موافقان و مخالفان تشکیل این وزارتخانه، لزوم یکپارچگی سیاست‌های صنعتی و تجاری را به‌عنوان الزام نظام سیاستگذاری صنعتی و یک اصل خدشه‌ناپذیر  را مورد تاکید قرار داده‌است.

بازوی پژوهشی مجلس در تشریح دلایل مخالفت خود با لایحه دولت درخصوص تشکیل وزارت بازرگانی به الزامات سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام برنامه ششم توسعه، نبود تجربه مناسب از ادغام واقعی دو حوزه صنعت و بازرگانی که حاکی از تجربه ‌ناموفق ادغام دو وزارتخانه است، فقدان وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید و ابهامات نسبتا زیاد در مفاد لایحه (به‌طور خاص ناظر بر ابهام در حوزه‌های بازرگانی داخلی و خارجی وزارتخانه متبوع) و همچنین مغایرت مفاد لایحه با قانون‌اساسی و اسناد بالادستی، اشاره کرده‌است.

مرکز پژوهش‌های مجلس با استناد به تجربه جهانی در این زمینه عنوان‌کرده‌ استراتژی ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌‌‌‌ها اگر به‌صورت جهشی، بدون پشتوانه فنی و بدون استراتژی یا راهبرد مشخصی، انتخاب و به‌اجرا درآید، نه‌تنها هدف چابک‌سازی، افزایش بهره‎وری، همگرایی بیشتر حوزه‌های تولید و تجارت و در نهایت رشد اقتصادی را مهیا نمی‌کند، بلکه به دلیل تشدید شکست در هماهنگی‌‌‌‌ها و نابسامانی بازار داخل، به تضعیف حوزه‌های مزبور منجر می‌شود. به‌طور ویژه در بخش کشاورزی، از آنجایی‌که بازار مهم‌ترین مشوق تولید است که نقشی اساسی در تحقق درآمد و قدرت خرید مناسب برای تولیدکننده دارد، محول‌کردن تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در مورد مهم‌ترین عامل موثر بر تولید به وزارتخانه دیگر (وزارت بازرگانی)، باعث استنکاف متولی تولید (وزارت جهادکشاورزی) از مسوولیت خود در زمینه تقویت تولید و خودکفایی خواهد شد.  لزوم اتخاذ سیاست‌های یکپارچه در حداکثر‌شدن ایجاد ارزش‌افزوده در زنجیره ارزش، تداخلات نهادی و تشتت در حوزه‌های تصمیم‌گیری در شرایط ابهام در وظایف، اختیارات و ماموریت‌‌‌‌های دو وزارتخانه، مساله‌‌‌‌شناسی اشتباه از افزایش قیمت‌ها در بازار؛ غفلت از اهداف درنظر گرفته‌شده در ادغام وزارتخانه‌‌‌‌ها؛ غلبه پیدا‌کردن سیاست‌های واردات بی‌‌‌‌رویه و سرکوب قیمت به‌منظور تنظیم‌بازار داخلی؛ عدم‌امکان هماهنگی میان تولید و بازرگانی از طریق ساختارهای شورایی از جمله مهم‌ترین ایرادات وارد بر لایحه تشکیل وزارت بازرگانی از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس است.

اهم چالش‌های تشکیل وزارت بازرگانی

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، اگرچه موافقان تشکیل وزارت بازرگانی با ارائه دلایلی همچون ماهیت فرابخشی بازرگانی، عدم‌موفقیت سناریوی ادغام در ساختار فعلی و لزوم تمرکز در وظایف مرتبط با تنظیم‌بازار، این اصلاح ساختار را ضروری می‎‌‌‌‌دانند، اما ایراد‌های مختلفی را می‌توان به تشکیل این وزارتخانه به‌ویژه با توجه به وضعیت اقتصادی کشور و تجربه‌‌‌‌های گذشته ارائه‌کرد.

اتخاذ سیاست‌های یکپارچه در زنجیره ارزش

 لزوم اتخاذ سیاست‌های یکپارچه در حداکثر‌شدن ایجاد ارزش‌افزوده در زنجیره ارزش به‌عنوان اولین چالش در این زمینه عنوان‌شده‌است. یکی از مهم‌ترین موضوعات در تدوین و استراتژی توسعه صنعتی کشور لزوم یکپارچگی در سیاست‌های صنعتی و تجاری کشور است. سیاست‌های تجاری باید در خدمت تولید قرار گیرد و از این‌رو سیاست‌های تجاری و صنعتی باید به‌صورت یکپارچه اتخاذ شود. بدون سیاست تجاری هماهنگ با صنعت، در شرایطی که در طول سالیان گذشته توان تولیدی کشور تضعیف شده‌است، نمی‌توان تولید کشور را ارتقا داد. همچنین زنجیره کامل از تولید به مصرف در اختیار یک وزارتخانه خواهد بود که می‌تواند زمینه حداکثر‌شدن ایجاد ارزش‌افزوده در زنجیره ارزش را ایجاد کند.

لزوم اتخاذ سیاست‌های رشد تولید

لزوم اتخاذ سیاست‌های رشد تولید به‌عنوان نقطه کانونی سیاست‌های اقتصادی کشور از دیگر چالش‌های مطرح‌شده درباره ایجاد وزارت بازرگانی از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس است. اقتصاد ایران از دهه‌۱۳۹۰ وارد برهه‌‌‌‌ای شده‌است که از آن می‌توان به دوران تضعیف بنیان‌‌‌‌های تولید و سرمایه‌گذاری یاد کرد. سوال اساسی این است که سیاست محوری و کانونی مورد‌توجه دستگاه سیاستگذاری کشور بر‌ای برون‌‌‌‌رفت از شرایط فعلی چیست؟ پاسخ این سوال با توجه به تقویت بنیان‌‌‌‌های تولید در کنار کنترل تورم است که؛ در واقع در مقام تعیین اولویت، سیاست‌های مناسب و اصولی در حمایت از تولید بر سیاست‌های حوزه تجارت و بازرگای ارجحیت دارد. به‌عبارت دیگر در شرایط جنگ تحریمی علیه کشور این سیاست‌های تقویت تولید است که باید محور توجه سیاستگذار باشد و نه سیاست‌های حوزه بازرگانی.

در ادامه این گزارش با بررسی لایحه تشکیل وزارت بازرگانی، تمرکز سیاستگذاری، راهبری، برنامه‌‌‌‌ریزی امور مرتبط با حوزه بازرگانی، نظارت و ساماندهی امور مرتبط با حوزه بازرگانی، تنظیم ‌بازار را از جمله اهداف تشکیل این وزارتخانه عنوان کرده و به بررسی نقاط ضعف این لایحه و الزامات تحقق اهداف مذکور پرداخته است. در ارتباط با هدف اول اختلال در حوزه سیاستگذاری صنایع‌‌‌‌ پایین‌‌‌‌دستی، اختلال در ایفای وظایف حاکمیتی، ضرورت تلفیق نهادی ذیل وزارتخانه‎‌‌‌‌های صنعت و معدن و جهادکشاورزی موردبررسی قرار گرفته‌است.

 براین اساس تاکید شده انتزاع وظایف حاکمیتی حوزه تنظیم‌ بازار از وزارت جهادکشاورزی و وزارت صنعت، معدن و تجارت و تشکیل وزارتخانه جدید، حوزه سیاستگذاری صنایع و فعالیت‌های پایین‌دست محصولات مرتبط با دامنه کالاها و خدمات مشمول تنظیم‌بازار را توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت جهادکشاورزی دچار مشکل می‌کند؛ زیرا در طول زنجیره تامین، بخشی از سیاستگذاری در اختیار وزارت بازرگانی و بخش دیگر توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت جهادکشاورزی باید صورت گیرد، از این‌رو یکپارچگی مدیریت زنجیره تولید تا مصرف دچار اختلال خواهد شد.  چندپارگی در مدیریت زنجیره ارزش و تولید کشاورزی، مغایر با سیاست‌های نظام درخصوص تسهیل فضای کسب‌وکار است؛ چراکه سبب طولانی‌شدن رویه‌‌‌‌های کاغذبازی در اخذ مجوز و تامین نهاده‌‌‌‌های کشاورزی خواهد شد. همچنین مساله دیگر لزوم رویکرد پیشگیرانه در مدیریت بازار است که به‌عنوان راهبردی اساسی در سطح وزارتخانه مطرح شده، اما رویکردها، برنامه‌‌‌‌ها و سامانه‌‌‌‌های ارتباط با مصرف‌کنندگان، هم‌اکنون، نه‌تنها از این رویکرد پیروی نمی‌کنند، بلکه در‌برابر چالش‌هایی که پیش از این مورد اشاره قرارگرفتند، بسیار منفعلانه برخورد می‌کنند؛ بنابراین تغییر نگاه از حالت واکنشی به رویکرد پیشگیرانه و فوق فعال ضروری به‌نظر می‌رسد، به‌گونه‌ای که داده‌ها و اطلاعات بازار به‌صورت منظم و یکپارچه جمع‌آوری، تحلیل و پردازش شده و در نتیجه تصمیمات و برنامه‌‌‌‌ها ی مدیریت بازار براساس دانش و خرد هوشمندانه اتخاذ و اجرا شوند. 

همچنین در مورد هدف سوم تنظیم‌ بازار هم این گزارش تاکید کرده یکی دیگر از اهدافی که در لایحه تشکیل وزارت بازرگانی به آن اشاره شده ‌است، تنظیم ‌بازار است. در طول سال‌های گذشته آنچه از تنظیم‌ بازار به اجرا گذاشته شده ‌است، واردات بی‌‌‌‌رویه، قیمت‌گذاری‌‌‌‌های دستوری گسترده بدون‌توجه به شرایط اقتصاد کلان و سطح عمومی قیمت‌ها و تشدید نظارت‌ها در این راستا بوده‌است که متاسفانه در عمل نیز تجربه به نسبت شکست‌‌‌‌خورده‌ای است. قیمت‌گذاری دولتی (نهاده و ستانده) در صنایع و محصولات مختلف باعث می‌شود جریان وجوه نقد بنگاه‌های مزبور با مشکل مواجه‌شده و تداوم فعالیت بنگاه‌ها و تامین سرمایه‌درگردش آن صرفا با استقراض از بانک‌ها امکان‌پذیر باشد و منجر به پایداری افزایش نقدینگی شود، بنابراین اگر سیاستگذار از طریق قیمت‌گذاری به‌دنبال مهار تورم باشد با تناقض و نقض غرض مواجه است، چراکه سرکوب قیمت‌ها برای مهار تورم خود منجر به رشد نقدینگی و تورم در بلندمدت و تضعیف تولید در اقتصاد می‌شود.

ارزیابی تطبیقی تغییر ساختار وزارتخانه‌‌‌‌ها در جهان

سیاست‌های اصلاح ساختار در کشورهای مختلف جهان نشان می‌دهد کشورها معمولا براساس الگوی توزیع اولویت‌ها در حوزه‌های مختلف و تجانس عملکرد دستگاه‌های اجرایی حاضر در حوزه‌های مختلف به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌‌‌‌های خود اقدام می‌کنند. به‌عبارت دیگر براساس تجربه جهانی، مهم‌ترین دلایل تفکیک یا ادغام وزارتخانه‌‌‌‌ها، اهداف توسعه‌‌‌‌ای و کارکردی کشورها تحت استراتژی و راهبردهای بلندمدت است. در کشورهای مختلف دنیا نسخه‌‌‌‌های مختلفی از ادغام یا تفکیک در حوزه‌های صنعتی و تجارت استفاده می‌شود، اما نکته مهم آن است که در بیشتر این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی با هم هماهنگ و سازگار هستند و این سیاست‌ها در یک نهاد مستقل یا چند نهاد به‌هم مرتبط، همساز شده و به اجرا درمی‌‌‌‌آیند. 

عمده مطالعات تجربه کشورهای دیگر همچنین حاکی از آن است که در حوزه تحولات ساختاری در سطوح وزارتخانه، هیچ نسخه‌واحدی وجود ندارد و شاید بتوان گفت تنها نسخه‌‌‌‌ای که از بررسی تجربیات جهانی به ‌دست می‌آید شامل دو توصیه باشد؛ اول اینکه هر اقدامی در این زمینه باید بر مبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه و بهبود تخصیص منابع انجام شود و دوم اینکه هر تصمیمی در رابطه با ادغام یا تفکیک در راس هرم اجرایی دولت باید براساس شرایط اقتصادی و میزان توسعه‌‌‌‌یافتگی و توزیع اولویت‌های هر کشور در مسیر توسعه باشد.  شایان ذکر است که کشورهای آلمان، آمریکا و ژاپن هرکدام ۱۵وزارتخانه، فرانسه و انگلیس ۱۹وزارتخانه، ایتالیا ۲۰ و کانادا ۳۳ وزارتخانه دارند. هند با ۵۰ وزارتخانه بیشترین تعداد را دارد، کشورهای مصر و اندونزی نیز به ترتیب با ۳۲ و ۳۱ وزارتخانه در زمره کشورهای دارای بیشترین تعداد وزارتخانه هستند.

چین به‌عنوان پرجمعیت‌‌‌‌ترین کشور جهان، ۲۰ وزارتخانه دارد؛ این در حالی است که تعداد وزارتخانه‌‌‌‌های ایران با احتساب وزارت میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری به ۱۹می‌رسد. کشورها معمولا از چهار استراتژی مختلف برای ادغام دستگاه‌های اجرایی استفاده می‌کنند که شامل ادغام جهشی، استراتژی ادغام تعدیلی، ادغام تدریجی و استراتژی تلفیقی است. در ایران، عمده ادغام‌‌‌‌ها از نوع جهشی بوده و معمولا در خلأ پشتوانه فنی و چارچوب راهبردی بلندمدت انجام می‌شود. بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد ادغام و تفکیک جهشی بیش از اینکه ریشه در انگیزه‌‌‌‌های فنی داشته باشد، تحت‌تاثیر انگیزه‌‌‌‌های سیاسی صورت می‌گیرد./دنیای اقتصاد