جزئیات قانون جدید بانک مرکزی

تیتر۲۰- گزارش‌ها حاکی از آن است که با چراغ سبز مجمع تشخیص مصلحت نظام و بررسی موارد اختلافی، قانون بانک مرکزی در آینده نزدیک اجرایی خواهد شد. قانون بانک مرکزی، یک قانون مادر محسوب می‌شود و اثرات این قانون می‌تواند حتی در زندگی روزمره افراد جامعه منعکس شود. قرار بود که قانون جدید بانک مرکزی، با افزایش قدرت استقلال بانک مرکزی، کاهش مداخله دولت، مدرن‌سازی ابزارهای پولی و نظارتی شرایط را برای مهم‌ترین هدف بانک مرکزی، یعنی مهار تورم فراهم سازد.

اما به نظر می‌رسد که حذف و اضافه کردن موارد متعدد در طرح اولیه، باعث شد که بسیاری از کارشناسان قانون فعلی را بهتر از قانون جدید ارزیابی کنند. یکی از مهم‌ترین ایرادات این قانون، درخصوص تعیین اهداف متناقض برای بانک مرکزی است. در بسیاری از اقتصادهای دنیا، مهار تورم، هدف اصلی بانک مرکزی تعریف شده و اگر هدف جانبی دیگری برای بانک مرکزی تعیین‌شده، اجرای آن منوط به حصول هدف اصلی بوده است. در قانون جدید علاوه بر کنترل تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی و کمک به تحقق عدالت اجتماعی نیز به‌عنوان سایر اهداف مطرح‌شده است. از نگاه کارشناسان، تحمیل این اهداف بر بانک مرکزی که وظیفه اصلی آن تنها باید کنترل تورم باشد، باعث ناتوانی سیاستگذار پولی در رسیدن به هدف اصلی آن خواهد شد. از سوی دیگر، در طرح اولیه پیش‌بینی شده بود در هیات عالی بانک مرکزی، تمام اعضا از کارشناسان انتخاب شوند که همان رویه متعارف در جهان است؛ چراکه بانکداری مرکزی یک کار کارشناسی است نه سیاسی. در قانون جدید پیش‌بینی شده است در هیات عالی بانک مرکزی وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو نفر از نمایندگان و چند کارشناس منصوب هیات وزیران حضور داشته باشند. نکته دیگر، تعیین وظایف شورای فقهی است.

در قانون جدید، شورای فقهی صلاحیت عدم پذیرش تمام تصمیمات بانک مرکزی را دارد که در این صورت عملا قدرت سیاستگذاری از بانک مرکزی سلب می‌شود. انتقاد به این قانون جدید، تنها به موارد<span;> بالا محدود نیست و از نگاه کارشناسان، اجرایی شدن قانون جدید، می‌تواند تهدیدی برای مهار تورم باشد.

طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی» که در مجلس دهم تهیه شده بود و پس از مدت‌ها در مجلس یازدهم مورد بررسی قرار گرفت پس از ۴بار رفت و برگشت بین شورای نگهبان و ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نظام، در نهایت در ۲۹آبان ماه به مجلس ابلاغ شد. اکنون رئیس مجلس نیز باید لایحه را به دولت ابلاغ کند تا قانون اجرایی شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد پیش‌نویس این طرح که توسط کارشناسان تهیه شده بود، تفاوت بسیار زیادی با آنچه تصویب و ابلاغ شد، دارد. به گفته کارشناسان، نسخه اخیر طرح که به تصویب مجلس رسید، با قانونی‌‌‌کردن انحرافات مختلف در نظام پولی و بانکی ظرفیت قانونی موردنیاز برای کنترل تورم و تحقق سلامت بانکی را از کشور سلب خواهد کرد. در حقیقت جمع‌بندی کارشناسان از نسخه نهایی طرح این بوده است که این طرح حتی از قانون بانکداری مرکزی پیشین که در سال۱۳۵۱ تصویب شده بود نیز وضعیت وخیم‌تری در حوزه استقلال بانک مرکزی دارد.

انحراف از پیش‌نویس اولیه

آخرین قانون پولی و بانکی کشور پیش از قانون فعلی مجلس مصوب سال۱۳۵۱ بود. این قانون بعد از انقلاب برای تطبیق‌دادن عملیات بانکی با قواعد شرعی مورد اصلاحاتی قرار گرفت؛ اما اصول قانون همچنان پابرجا ماند. سال‌هاست که اقتصاددانان ضعف قانون گذشته را در حوزه‌های مربوط به استقلال بانک مرکزی یادآوری کرده‌اند. به گفته کارشناسان قانون پولی و بانکی پیشین کشور، مصوب سال۱۳۵۱، دو مانع بزرگ را بر سر تحقق اهداف بانک مرکزی به‌وجود آورده بود. اول از همه بانک مرکزی و سیاست‌های آن به‌شدت تحت نفوذ و کنترل دولت بوده است و از سوی دیگر بانک مرکزی قدرت کافی برای انجام وظایف پیش‌بینی‌شده در قانون، از جمله نظارت بر بانک‌ها را در اختیار نداشت. چند سال قبل مرکز پژوهش‌های مجلس پیش‌نویس طرحی را برای بهبود ضعف‌های قانون گذشته ارائه کرد.

این پیش‌نویس توجه عمده‌ای را به افزایش استقلال بانک مرکزی، تغییر ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی و جایگاه بانک مرکزی در تعیین سیاست‌های پولی کشور کرده بود. با این حال طرح بازبینی‌شده مجلس پیش‌نویس اولیه را به نحوی تغییر داده است که هیچ‌یک از ایرادات فعلی را برطرف نمی‌کند و چه بسا در جهت عکس آن حرکت کرده است. نگاهی به تجربه‌های جهانی به ما نشان می‌دهد، ونزوئلا درست زمانی که چاوز با رفراندوم توانست قانون اساسی را تغییر دهد و استقلال بانک مرکزی را سلب کند، به دام ابرتورم افتاد.

این وضعیت را درباره ترکیه نیز می‌توان دید؛ انجام اصلاحات اقتصادی توانست این کشور را از تورم‌های بالا نجات دهد و در مسیر توسعه قرار بگیرد؛ اما با توجه به اینکه این اصلاحات در ترکیه نهادی نبود در سال‌های اخیر با غالب شدن تمایلات سیاسی بر سیاستگذاری علمی و نقض مداوم استقلال بانک مرکزی، بار دیگر شاهد آن هستیم که تورم در این کشور به سطح بسیار بالا رسیده است. این مساله نشانگر اهمیت بسیار بالای قوانین بانک مرکزی در سرنوشت کشورهاست. این طرح به نوعی سرنوشت چند دهه آتی کشور را از منظر اقتصادی به‌شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد و می‌تواند نه تنها زندگی این نسل که زندگی نسل‌های آتی را نیز تحت‌الشعاع خود قرار دهد.

استقلال بانک مرکزی اولویت نیست!

به گفته کارشناسان، در دومین بازبینی مجلس در این طرح، مساله استقلال بانک مرکزی کمرنگ یا به‌طور کامل حذف شد. برخی مدعی‌اند قدرت نظارتی جدیدی که در بازبینی دوم به بانک مرکزی داده شده است، پیشرفت مهم و قابل توجهی به حساب می‌آید؛ اما این حرف نادرستی است؛ چراکه همین حالا نیز بانک مرکزی قوانین خیلی خوبی برای نظارت بر بانک‌ها در اختیار دارد؛ اما آنچه این نهاد را از تحقق این هدف بازمی‌دارد عدم استقلال این نهاد است. در قانون فعلی یک هیات عالی برای بانک مرکزی در نظر گرفته شده است که دو نفر از اعضای آن سیاسی و بقیه غیرسیاسی هستند؛ باید توجه داشت در شورای پول و اعتبار امروز اعضا افرادی سیاسی هستند و از وزن کم‌وبیش یکسانی برخوردارند.

در شورای فعلی وزرای دولت حضور دارند، اگر یکی از اعضا نظری داشته باشد باقی اعضا وزن لازم برای مخالفت با او را دارند؛ اما در شرایط جدید یک کارشناس چقدر می‌تواند با یک فرد سیاسی مخالفت کند؟ در طرح اولیه پیش‌بینی شده بود در هیات عالی بانک مرکزی تمام اعضا از کارشناسان انتخاب شوند که همان رویه متعارف در جهان است؛ چرا که بانکداری مرکزی یک کار کارشناسی است نه سیاسی. در قانون جدید پیش‌بینی شده است در هیات عالی بانک مرکزی وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و چند کارشناس منصوب رئیس‌جمهور حضور داشته باشند. وزیر اقتصاد مایل است مالیات کمتری بگیرد و رئیس سازمان برنامه نیز به دنبال تامین تمام و کمال منابع خود است، قابل پیش‌بینی است.

در این شرایط هر مخالفتی از سوی کارشناسان منجر به عزل آنها خواهد شد و بانک مرکزی بیش از پیش استقلالش را از دست می‌دهد. در این شرایط نه تنها پولی‌سازی بودجه و اضافه‌برداشت‌ بانک‌ها کنترل نخواهد شد، بلکه علاوه بر ریسک عدم استفاده بانک مرکزی از اختیارات نظارتی خود، ریسک سوءاستفاده از این اختیارات نیز اضافه خواهد شد؛ مثلا این مسوولان بانک‌های خصوصی را تحت فشار بگذارند تا اوراق دولت را خریداری کنند. بنابراین کاملا قابل پیش‌بینی است که دولت در بزنگاه‌های به‌کارگیری سیاست‌های ضد تورمی از این اختیارات به نفع خود بهره خواهد برد و مانع از عملکرد درست بانک مرکزی می‌شود.

اهداف متناقض برای قانون جدید

عدم استقلال بانک مرکزی تنها از کانال پایه پولی و اضافه‌برداشت بانک‌ها به کشور خسارت نمی‌زند و می‌توان اثرات مخرب آن را در سیاست ارزی نیز مشاهده کرد؛ ارز۴۲۰۰ یکی از بارزترین مثال‌ها در این زمینه به شمار می‌رود. در این خصوص دولت تصمیم‌گرفت که بانک مرکزی ارز را به نرخ نیمایی بخرد و به قیمت ۴۲۰۰ بفروشد؛ اختلاف این دو نرخ نیز از محل پایه پولی تامین می‌شد؛ درحالی‌که این سیاست به محلی برای رشد نقدینگی و توزیع رانت میان دریافت‌کنندگان ارز ترجیحی تبدیل شده بود، آن را با نام حمایت از تولید، مصرف‌کننده و از این دست عناوین اجرا می‌کردند. از سوی دیگر مشاهده می‌شود که دولت برای حمایت از بورس بانک مرکزی را ملزم می‌کند تا نرخ بهره را کاهش دهد. بدیهی است در غیاب استقلال بانک مرکزی هیچ‌یک از این انگیزه‌ها برای سوءاستفاده از امکانات این نهاد از بین نخواهد رفت و متوقف نخواهد شد.

نکته جالب دیگر در رابطه با قانون جدید بانکداری مرکزی این است که در قانون جدید مقرر شده است بانک مرکزی کنترل تورم، حفظ ارزش پول ملی، حفظ تراز پرداخت‌ها، توسعه و اشتغال و عدالت اجتماعی را بر عهده بگیرد. این در حالی است که بانک مرکزی صرفا یک ابزار در اختیار دارد که مربوط به سیاست پولی است. تحمیل کردن این اهداف بر بانک مرکزی که وظیفه اصلی آن تنها باید کنترل تورم باشد، ناتوانی در رسیدن به هدف اصلی آن را به ارمغان می‌آورد. نتیجه چنین قانونی این است که هنگام به‌کارگیری سیاست‌های ضد تورمی، دستگاه‌های مختلف کشور با پیش کشیدن همین قانون در عملکرد بانک مرکزی برای کنترل تورم اختلال ایجاد خواهند کرد. این در حالی است که تحقق اهداف دیگر بر عهده وزارتخانه‌های دولت است.

قدرت بالای شورای فقهی

انتقاد دیگر به مصوبه جدید مجلس، جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی در ساختار جدید است. در یک نظام اسلامی انتظار می‌رود که عملیات بانکی با شرع منطبق و سازگار باشد و شورای فقهی به‌عنوان نهاد تعیین‌کننده چارچوب قواعد اسلامی برای عقود بانکی پذیرفته است. با این حال مشکل از آنجا آغاز می‌شود که این شورا این امکان را داشته باشد تا تمام تصمیمات بانک مرکزی را تحت تاثیر خود قرار دهد. این کار مثل این است که بگوییم تک‌تک وزارتخانه‌های کشور به یک شورای فقهی نیاز دارند تا عملکرد آنها با شرع را تطبیق دهند، حال سوال این است که آیا دولت این را می‌پذیرد؟ در واقع بخش اجرا باید از بخش‌ قاعده‌گذاری تفکیک شود و قاعده‌گذار نتواند در عملکرد مجری خللی به وجود بیاورد؛ اما در قانون جدید، شورای فقهی قابلیت عدم پذیرش تمام تصمیمات بانک مرکزی را دارد که در این صورت بانک مرکزی در عمل فلج خواهد شد.

قفل بر سیاستگذاری پولی

مهم‌ترین مانعی که درنهایت موجب می‌شود بانک مرکزی در ایران تحت نفوذ دولت قرار بگیرد، متن قانون اساسی درباره سیاست پولی کشور است. قانون اساسی تصریح می‌کند که نظام پولی کشور در اختیار قوه مجریه است. این مساله موجب شده است در سال۹۲ و همزمان با به‌وجود آمدن اختلاف در نحوه تعیین رئیس‌کل بانک مرکزی، مجمع تشخیص مصلحت نظام به این مساله رسیدگی کند و با تغییرات خود به کنترل دولت بر بانک مرکزی دامن بزند. راه‌حلی که می‌توان برای این موضوع متصور بود، مشابه سیاست‌های اصل۴۴ قانون اساسی است تا این بند قانون اساسی بر اساس سیاست‌های کلی و جدید نظام اصلاح شود و اجازه دهد نظام پولی به‌طور کامل در ید رئیس‌جمهور وقت نباشد، بلکه این قابلیت در اختیار نظام سیاسی قرار بگیرد. در طرح مجلس، مشابه شرکت‌های خصوصی، مجمع عمومی را به‌عنوان مهم‌ترین رکن بانک‌مرکزی مطرح کرده است.

به گفته کارشناسان سیاستگذار پولی و ناظر بانکی، باید در عملیات بانک‌مرکزی اجازه‌‌‌ تحمیل زیان به بودجه و ترازنامه بانک‌مرکزی و پوشش آن از محل سرمایه را داشته باشد. اما براساس طرح تصویب‌شده در مجلس، صورت‌های مالی بانک‌مرکزی باید به تصویب مجمع عمومی برسد. بنابراین دست بانک‌مرکزی در اجرای هرگونه عملیات سیاستگذاری پولی و هرگونه اقدام نظارتی مانند تملیک یا مداخله در مدیریت بانک‌های در معرض ورشکستگی که بعضا دارای مابه‌‌‌‌‌‌ازای مالی سنگین هستند تا تصویب مجمع بسته خواهد بود.  پیامد واگذار کردن این تصمیمات به جلسات سالانه مجمع، تعلیق عملیات سیاستی و نظارتی بانک‌مرکزی است. به نوعی جایگاه رئیس بانک مرکزی در تصمیمات بانک مرکزی بسیار ضعیف است. همچنین در مجمع عمومی بانک مرکزی نمایندگان منصوب وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه عضویت دارند. با توجه به اهداف متفاوت نمایندگان وزیر اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه با بانک مرکزی، این ساختار می‌تواند توانایی رئیس بانک مرکزی را برای پیگیری اهداف خود در مبارزه با تورم کاهش دهد.

این در شرایطی است که کشور با تورم بسیار بالایی دست و پنجه نرم می‌کند و در صورت امتداد این وضعیت تورمی رفاه ملی کشور بر اثر کاهش قدرت خرید عمومی روز به روز کاهش خواهد یافت. در قانون جدید، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوه قضائیه می‌‌‌توانند اقتصاددانان منصوب خود در مجمع عمومی بانک‌مرکزی را قبل از اتمام مدت حکم خود عزل کنند. علاوه بر آن رئیس‌جمهور نیز می‌‌‌تواند اقتصاددانان و متخصصان بانکی عضو هیات عالی را قبل از اتمام مدت حکم خود عزل کند.  همچنین رئیس‌‌‌کل در مجمع عمومی، بدون حق رای صرفا دبیری جلسه را عهده‌‌‌دار است.

رئیس‌‌‌کل علاوه بر این موظف است، گزارش‌های خود برای ارائه به مجلس، مجمع عمومی و عموم را به تصویب نمایندگان منصوب وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه برساند. همه این موارد نشان می‌دهد استقلال بانک مرکزی در قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی به‌شدت آسیب دیده است و اگر در قیاس با ساختار پیشین بانک مرکزی وضعیت بدتری نداشته باشد، بهتر هم نیست./دنیای اقتصاد